浅论非诉行政执行案件审查的兼容性原则

    论文提要：

行政机关申请人民法院强制执行，是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在法定期限内，依照法律规定向人民法院提出强制执行的申请，由人民法院进行审查并作出是否执行的裁定，从而实现行政决定所确定义务的一项制度。[1]多年来，理论界和司法实务界对该项制度进行了大胆而有益的探索，积累了丰富的经验。去年，《中华人民共和国行政强制法》对该项制度作了最新规定，使之更趋完善，更为科学。这就给非诉行政执行案件的审查工作提出了更新更高的要求，如何进一步从理论与实践的结合上正确的理解和准确的把握该项制度，以真正实现其“规范、保障、维护”的功能目的，是摆在我们面前一个现实而重大的课题。

审查非诉行政执行案件，是法律赋予人民法院的一项重要职责，是行政审判工作的一项主要任务。在过去的司法审查活动中，人民法院办理了大量的非诉行政执行案件，对支持行政机关依法行政、保障行政相对人的合法权益作出了积极的贡献。但同时也应当看到，由于人们对现代法治理念更新的程度不同，对现代司法审查制度的解读不一，导致对审查方式、审查标准、审查程序的适用比较单一，相对偏颇。主要表现为重视形式审查，忽视实质审查；重视合法性审查，忽视合理性审查；重视合议制审查，忽视独任制审查。这一倾向性问题影响了司法审查功能的正常发挥，究其原因，在于我们的司法审查工作未能确立和适用兼容性原则。所谓非诉行政执行案件审查的兼容性原则，是指人民法院审查非诉行政执行案件时，所适用的方式、标准、程序等具有兼容性，能够全面反映和体现平衡行政权利与公民权利，兼顾公共利益与私人利益，实现保证行政效率与保障公民权利双重功能，从而应当确立和遵循的准则。本文试从非诉行政执行案件的审查方式、审查标准、审查程序等方面入手，浅论非诉行政执行案件审查的兼容性原则（全文共6560字）。

一、确立非诉行政执行案件审查的兼容性原则的必要性

确立非诉行政执行案件审查的兼容性原则，是现代司法审查制度的必然要求，是现有行政法治理念的真情呼唤，是现实司法审查工作的客观需要。

（一）在审查方式上，应当确立“以形式审查为主，兼容实质审查”的原则。

《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定，“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”第五十八条规定，人民法院发现有“明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的”情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见，人民法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。上述法律条款的规定说明，非诉行政执行案件的审查方式，实行的是“以形式审查为主，兼容实质审查”的原则。虽然法律明确规定要对部分案件进行实质审查，但人们在认识上还存在误区，即人民法院裁判遵循的是不告不理和居中裁判原则，当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，表明其已认可行政决定，放弃救济权利，故实体问题已经解决，没有必要进行实质审查。由于存在这种认识，在审查非诉行政执行案件时就难免忽视实质审查。我们现在之所以要强调对部分案件进行实质审查，理由有三。

其一,忽视实质审查，可能会侵害行政相对人的合法权益。当事人在法定期间对具体行政行为不申请行政复议或者提起行政诉讼，并不意味着该具体行政行为合法有效。如果被申请执行的具体行政行为存在明显违法，而人民法院不对具体行政行为进行实质审查，必然会侵害行政相对人的合法权益。

其二,忽视实质审查，可能会丧失应有的司法审查功能。法律赋予人民法院对非诉行政执行案件的审查职能，其目的就是要监督和防止具体行政行为出现违法现象。如果人民法院只进行书面审查而不进行实质审查，审查就可能会流于形式，人民法院将可能丧失应有的司法审查功能。

其三,忽视实质审查，可能会产生不良的社会效果。现实的司法审查实践证明，时下出现一种明显的倾向：即“信访”不“信诉”。一部分当事人对行政机关作出的具体行政行为不服，往往怠于行使申请行政复议或提起行政诉讼的权利，放弃正常的救济渠道，而一旦人民法院裁定准予执行后，当事人就会缠诉上访、越级上访、不断上访，有的甚至暴力抗法，以死威胁。导致最后的结果，就是人民法院和当地人民政府不得不耗费大量的人力、物力处理此类信访问题。

（二）在审查标准上，应当确立“以合法性审查为主，兼容合理性审查”的原则。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九十三条规定，“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”上述法律条款说明，审查非诉行政执行案件，考量的标准是合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这一规定虽然赋予了人民法院对具体行政行为的合理性审查权，但其深度和广度有限。合理性审查能否作为司法审查的标准之一，理论界和司法实务界一直争议不断，在司法审查实践中，一般都是进行合法性审查，不进行合理性审查。基于行政自由裁量权日益扩张的现实和现代行政法治发展的必然趋势，应当引入合理性审查标准。

其一,引入合理性审查标准，是现代行政法治发展的必然要求。行政法治的核心在于控制权力，保障权利，实质是防止行政自由裁量权的滥用。去年实施的《中华人民共和国行政强制法》，被人们解读为“行政强制行为规范法”或“行政强制行为控制法”。其价值追求是：秉持平衡理念，贯彻兼顾原则，强化权利约束，重在权利保护。[2]这说明我国现代行政法治已从传统的形式主义法治发展成为实质主义法治，从行政合法性司法审查发展成为行政合理性司法审查。这种转变要求行政机关所实施的具体行政行为不仅要合法而且要合理，这就从机制上进一步限制了行政权力的自由行使，体现了现代行政法治的发展趋势。

其二,引入合理性审查标准，是控制自由裁量权的重要途径。行政自由裁量权作为行政机关“自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力”，日益得到承认和尊重，并成为现代行政法的一个核心内容。虽然行政自由裁量权是现代行政的有力工具，但它存在着被滥用的危险。由于行政自由裁量权的膨胀已成为现代行政的一个突出特点，如果不加以限制，必将会变成一种专断权，而对于行政自由裁量权，成文法的规制在技术上无法实现。因此，在适度范围内授予人民法院根据正义或理性来判断行政行为是否合理的权力，确立行政合理性司法审查标准，以合理性司法审查来对抗行政自由裁量权，是控制自由裁量权的重要途径。

其三,引入合理性审查标准，是构建和谐社会的内在要求。我国正处于社会矛盾的多发期，党在新时期提出了要构建社会主义和谐社会，并明确了具体的要求：即“公平正义、人与人之间自然和谐相处。”公平正义 是和谐社会的具体要求和最终保障，虽然它体现在社会生活各个层面，但主要还是体现在行政执法活动和司法活动上。要最终和谐的解决矛盾，必须建立起公平合理的矛盾解决机制，人民法院作为争议的评判机构，如果没有在司法审查工作中对具体行政行为的合理性进行审查，就难以保障行政执法的公平正义。由于我国的法治传统不是很深厚，老百姓的法律知识普遍贫乏，他们往往更多是从合理性程度来评价执法活动和司法活动的公平与否。在他们的心目中，有时合理比合法更为重要，更具有说服力。虽然在很多时候合法与合理是一致的，但在有的时候合理并不一定合法，这就需要引入合理性审查标准加以解决。

（三）在审查程序上，应当确立“以独任制审查为主，兼容合议制审查”的原则。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九十三条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。虽然我国目前没有设立审查非诉行政执行案件的简易程序，但在《行政诉讼法》施行以前，人民法院审理行政案件均参照《民事诉讼法》的规定。最高人民法院1986年10月14日关于印发《人民法院审理治安行政案件具体适用法律的若干问题的暂行规定》的通知第2条规定：“人民法院审理治安行政案件，实行合议制，案情简单的，由审判员一人独任审判。”这一规定开了行政诉讼简易程序的先河。[3]关于审查非诉行政执行案件是否应当设立和适用简易程序，理论界和司法实务界历来有争论，在司法审查实践中，形式上确实也没有适用简易程序。对于是否应当设立和适用简易程序，如果从三大诉讼法的完善配套和司法审查工作的实际需要来考量，则完全有必要设立和适用简易程序。

其一,设立和适用简易程序，是完善配套三大诉讼法的需要。我国现行的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》，均设立了简易程序。民事案件和刑事案件有难易之分，可以视案件的难易程度适用普通程序或简易程序。毫无疑问，行政案件也有难易之分，也应当视案件的难易程度适用普通程序或简易程序。既然《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》设立了简易程序，那么《行政诉讼法》也应当设立简易程序。现在的民事诉讼和刑事诉讼都在提倡和强调尽可能多适用简易程序审理案件，且将适用简易程序审理案件的多少纳入审判绩效考核的范围，这就说明更有必要在审查非诉行政执行案件时设立和适用简易程序。

其二,设立和适用简易程序，是节约司法审查成本的需要。人民法院所审理的行政案件中，大量的则是非诉行政执行案件，且随着我国工业化、城镇化的加速发展，非诉行政执行案件已呈现逐渐增加趋势。如果对大部分非诉行政执行案件的审查适用简易程序，就可以节约司法审查成本。

其三,设立和适用简易程序，是解决“名合实独”弊端的需要。目前不少的基层人民法院对行政审判人员的配置，名义上有三名审判员，但实际上只有二名或一名专职审判员，其余的审判人员是兼职。这样的配置状况，只能在审理行政诉讼案件时，才能做到真正意义上的合议制审理，而在审查大量非诉行政执行案件时则难于实现，这就难免出现“名合实独”的弊端。因此，现实的行政审判人员的配置，是导致目前审查非诉行政执行案件存在“名合实独”的主要原因，如果对大部分非诉行政执行案件适用简易程序审查，就能较好的解决这一弊端，从而实现形式上的程序公正。

二、非诉行政执行案件审查的兼容性原则的内涵与适用

非诉行政执行案件审查的兼容性原则，包含审查方式、审查标准、审查程序，它们之间既相互联系又相互区别，是形式与内容的统一，程序与实体的统一，三者缺一不可。人民法院在审查非诉行政执行案件时，应根据不同的案件和不同的环节适用相应的审查方式、审查标准、审查程序，以提高审查绩效，充分发挥应有的司法审查功能。

（一）“以形式审查为主，兼容实质审查”原则的内涵与适用。

“以形式审查为主，兼容实质审查”原则，是指人民法院审查非诉行政执行案件时适用的两种审查方式，即形式审查和实质审查，其中以形式审查为主，兼容实质审查。

形式审查。形式审查即书面审查，即人民法院受理非诉行政执行案件后，首先是对行政机关提供的申请材料进行书面审查，也就是审查行政机关是否提供了完整齐全的法定材料。主要包括：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料；强制执行申请书是否有行政机关负责人签名、加盖行政机关的印章、注明日期等。通过书面审查，如果没有发现明显不合法和明显不合理的情形，人民法院应当自受理之日起七日内作出准予执行的裁定。

实质审查。人民法院在对行政机关提供的申请材料进行书面审查的同时，也要通过审查申请材料及时发现行政机关的行政行为是否存在明显不合法和明显不合理的情形。一旦发现行政机关的行政行为可能存在明显不合法和明显不合理的情形时，则应当采取“准听证程序”进行实质审查。采取“准听证程序”审查，即主要采取座谈会、论证会、个别访谈、实地访问等非正式听证程序进行实质审查。进行实质审查的强度为适当性，即是否存在“三个明显”不合法和“两个明显”不合理。前者为明显缺乏事实根据；明显缺乏法律、法规依据；其他明显违法并损害被执行人合法权益。后者为明显滥用职权；明显不公正。通过采取准听证程序进行实质审查，人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。

（二）“以合法性审查为主，兼容合理性审查”原则的内涵与适用。

“以合法性审查为主，兼容合理性审查”原则，是指人民法院审查非诉行政执行案件时所适用的两类标准，即合法性与合理性，其中以合法性审查为主，兼容合理性审查。

合法性审查。合法性审查主要是对行政机关的行政行为是否存在明显不合法进行审查。其审查的标准主要体现在三个方面：一是明显缺乏事实根据，即行政机关认定事实的主要证据不足。主要表现为证据的来源不合法；证据的内容不真实；证据的关联性不具备；证据的证明力不充分。二是明显缺乏法律依据，即行政机关作出的具体行政行为没有法律依据或者适用法律有明显错误。主要表现为没有适用法律规范；适用的法律和法律条款明显不当；适用了尚未生效或已经失效的法律规范；适用的法律规范违反法律适用规则。三是明显违法并损害了被执行人合法权益，即行政机关作出的具体行政行为明显违反法定程序和超越职权，并损害了行政相对人合法权益。所谓明显违反法定程序，是指行政机关作出具体行政行为时，在应当遵循的步骤、程序、方式和时限等方面存在严重违法现象。所谓超越职权，是指行政机关作出的具体行政行为超越了法律赋予的权限范围，具体表现为超越职能范围、地域范围、额度范围。

合理性审查。合理性审查主要是对行政机关的行政行为是否存在明显不合理进行审查。其审查的标准主要体现在明显滥用职权和明显不公正两个方面。[4]所谓明显滥用职权，是指行政机关虽然是在其职权范围内行使权力，但在自由裁量权范围内却违背或者偏离了法律、法规的目的，明显不合理的行使了自由裁量权。所谓明显不公正，是指行政机关的行政决定虽然在形式上合法，但处理结果却达到被一般有理智的人都认为违反了社会公认的公平原则。在司法审查实践中，人民法院认定行政机关的行政行为是否属于明显滥用职权和明显不公正，需要持谨慎的态度适用合理性审查标准。首先是要从深度上把握，即行政机关在自由裁量权范围内是否达到明显或者严重违反规则的程度。其次是要从广度上把握，即行政机关作出的行政决定是否符合平等对待原则和比例原则。平等对待原则就是要做到一视同仁，不能因人而异。比例原则就是要考量行政机关行为方式的适当性和对当事人利益最小伤害性及有关各方利益的均衡性。

（三）“以独任制审查为主，兼容合议制审查”原则的内涵与适用 。

“以独任制审查为主，兼容合议制审查”原则，是指人民法院审查非诉行政执行案件所适用的两种程序，即普通程序与简易程序，其中以独任制审查为主，兼容合议制审查。人民法院审查非诉行政执行案件，是适用独任制审查还是适用合议制审查，应当根据不同的审查方式、不同的审查标准、不同的审查环节、不同的案件类型而定。

独任制审查。独任制审查就是适用简易程序，由具有法官资格的一名审判员独立审查非诉行政执行案件，并由其对案件依法作出裁定。适用独任制审查，从审查方式上看，适用于书面审查；从审查标准上看，适用于不存在“三个明显”不合法和“两个明显”不合理的情形；从审查环节上看，适用于立案环节；从案件类型上看，适用于不涉及强制征收、强制征用、强制拆迁等复杂敏感案件。适用简易程序审查非诉行政执行案件，审查期限为七日以内。

合议制审查。合议制审查就是适用普通程序组成合议庭审查非诉行政执行案件，并由合议庭对案件评议后依法作出裁定。适用合议制审查，从审查方式上看，适用于实质审查；从审查标准上看，适用于存在“三个明显”不合法和“两个明显”不合理的情形；从审查环节上看，适用于采取“准听证程序”审查的环节；从案件类型上看，适用于涉及强制征收、强制征用、强制拆迁等复杂敏感案件。适用普通程序审查非诉行政执行案件，审查期限为三十日以内。

[1]潘波著:《论行政机关申请人民法院强制执行制度》

[2]莫于川著：《依法实施行政强制，努力建设法治政府》

[3]谢剑著：《非诉行政执行案件简易审浅论》

[4]小小小著：《刍议我国非诉行政执行司法审查标准之完善》